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　　王敏遠
　　黨的第十八屆四中全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》(下稱《決定》)提出建立健全司法人員履行法定職責保護機制，具有十分重要的意義。全面推進依法治國，需要高素質的司法人員盡心盡責地不懈努力，而司法人員履行法定職責得到全面有效的保護是司法人員履責不可缺少的基礎。因此，我們需要針對現實中的問題，深入研究建立健全司法人員履行法定職責的保護機制。我國的檢察官與法官同為司法人員，對其履行法定職責的保護機制，既要關註司法人員履行法定職責的保護機制的共性，也要關註檢察官履行法定職責保護機制的特性，這就使這一問題的研究面臨更多的因素，需要在更多的層面展開。在此，筆者將從說明當前建立健全司法人員履行法定職責保護機制的意義入手，針對我國司法人員履行法定職責需要保護的問題，探討如何建立健全司法人員履行法定職責保護機制，並以檢察官的職責為基礎，研究建立健全檢察官履行法定職責保護機制的相關問題。
　　當前建立健全司法人員履行法定職責保護機制的意義
　　司法人員履行法定職責需要得到相應的保護，這是早已形成的共識。從司法人員職業保障最基本的意義來看，司法人員履行法定職責，只有得到充分而有效的保護，才能敢於擔當、不徇私情，才可能做到嚴格、公正司法。關於這個問題，以往的討論主要基於法官法和檢察官法相關規定的內容展開，同時，基於司法的職業特點，針對影響司法人員履行法定職責的諸多因素，深入研究了司法人員履行法定職責需要得到相應保護的意義。其中，特別需要引起註意的有三個方面的內容。
　　其一，建立健全司法人員履行法定職責保護機制，可以使司法人員免受來自社會的各種壓力和干擾，依法履行職責。
　　司法涉及的範圍廣泛，包括民事、刑事和行政訴訟，司法活動及其結果不僅關係到當事人的權利、義務的界分和利益的歸屬，關係到罪與非罪的確定和刑事責任的輕重，而且關係到行政機關與相對人的種種矛盾糾紛，因而使司法人員總是處在矛盾和利害關係的焦點，時時面對社會中的各種壓力和干擾。因此，司法人員特別需要得到相應的保護，以使其能正常履行法定職責。
　　其二，建立健全司法人員履行法定職責保護機制，可以使司法人員免受來自體制內的各種壓力和干擾，依法公正、獨立行使司法權。
　　司法人員履行職責會受到來自體制內的各種壓力和干擾，既包括來自司法體制內的，也包括來自司法體制外的。從以往的一些情況來看，一些地方黨政機關和領導幹部利用其掌管人財物的便利干預司法活動，對“不聽話”、沒有按照其“旨意”審理和判決案件、查辦職務犯罪的法官、檢察官免職，將其調離法院、檢察院。在法院、檢察院內部，也存在對按照法定職責獨立公正辦案，不看領導眼色、不聽招呼的法官、檢察官，違反法定事由和程序調離審判、檢察業務崗位的現象。這些都使法官、檢察官無法恪盡職守、公正獨立履行職責。因此，司法人員特別需要得到相應的保護，以使其能依法公正、獨立行使司法權。
　　其三，建立健全司法人員履行法定職責保護機制，可以使司法人員維持高素質的要求。
　　現代司法作為一種特殊的職能，不僅需要司法的職業化，而且對司法人員的素質要求非同尋常。從法治發達國家的情況來看，司法人員應該是精英中的精英。我國司法人員的收入沒有進入高收入階層行列，大多處在與公務員持平的狀態。這是司法機關難以吸引優秀人才和難以留住優秀人才的原因所在。所以，從長遠角度看，走司法人員精英化之路，必須大幅度提高薪酬待遇，使其能夠擁有維持體面的生活水平和生活方式所必需的基本物質條件。而這又是司法人員公正司法的重要且不應缺乏的基礎。
　　建立健全司法人員履行法定職責保護機制的意義，除了上述三個方面，還應當關註當前所應當重視的兩個問題。第一，司法的特殊職責所需要的對司法人員的特殊保護;第二，司法人員的特殊責任所要求的特殊保護。
　　應當註意到，習近平總書記在黨的十八屆四中全會上對《決定》所作的說明中指出，“司法是維護社會公平正義的最後一道防線”。司法具有如此重大的意義，這說明堅守這道防線的司法人員所承擔的職責之重大。顯然，司法人員的職責越重，就更加需要切實有效的保護，否則，將使其難以承擔，並因此而使社會公平正義的最後一道防線難以堅守。
　　還應當註意到，我們現在是在新一輪司法改革的背景下討論建立健全司法人員履行法定職責保護機制的問題，而這次司法改革的一個重要特點，是在促進和保障司法機關、司法人員依法獨立、公正行使司法權的同時，強調了對錯案的責任追究，即“辦案質量終身負責制”。這是十分必要的。然而，對這個問題，應當特別註意解決的順序。顯而易見，只有建立健全司法人員履行法定職責保護機制，使司法人員依法獨立、公正行使司法權得到充分保障，追究其錯案責任才有相應的根據。
　　司法人員履行法定職責保護機制需要解決的幾個問題
　　關於如何建立健全司法人員履行法定職責保護機制問題，以往人們已經進行了廣泛的討論，其中不乏真知灼見。許多意見也已經被黨的十八屆四中全會及此前的黨的十八屆三中全會的決定所吸收。其中，引人關註的主要包括六個方面。
　　一是落實司法人員的職業保護制度，實現“非因法定事由，非經法定程序，不得將法官、檢察院調離、辭退或者作出免職、降級等處分”;二是完善法官、檢察官責、權、利統一的辦案責任制，明確司法機關上下級之間的職責權限;三是建立領導幹部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度;四是推動法院、檢察院人財物的管理改革，使司法不易受地方行政的干預;五是對法院、檢察院的人員建立分類管理制度，實行法官、檢察官員額制，以促進司法人員的職業化和精英化;六是設立科學的符合司法規律的辦案評價體系、司法人員工作業績考核標準。
　　需要進一步研究的是，建立健全司法人員履行法定職責保護機制，涉及的問題廣泛且複雜，不僅需要系統解決，而且應當按照合理的步驟逐步解決，同時，還應當特別註意防止對司法人員保護措施在實踐中的異化。
　　就問題的系統解決而言，建立健全司法人員履行法定職責保護機制所涉及的問題，具有系統性的特點。這一方面，意味著其中每一個具體問題的解決，對司法人員履行法定職責來說，都具有不可或缺的價值;另一方面，意味著其中某個方面的問題的解決，都不足以完全解決司法人員履行法定職責的保護機制問題。例如，“非因法定事由，非經法定程序，不得將法官、檢察院調離、辭退或者作出免職、降級等處分”，本是我國法官法和檢察官法早就有的規定，其對司法人員的職業保障具有十分重要的意義，然而，現實中其對司法人員履行法定職責的保護作用，卻並不充分。其主要原因就在於其他相關保護制度不健全。正是由於如此，《決定》才提出需要建立健全司法人員履行法定職責保護機制。又如，建立領導幹部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度，對於保障司法權的獨立、公正行使，具有不可替代的作用，領導幹部干預司法活動這個問題如果不能得到有效解決，那麼，即便其他問題解決，仍將嚴重影響對司法人員履行法定職責的保護。
　　就問題的逐步解決來說，鑒於建立健全司法人員履行法定職責保護機制所涉及的問題，存在著緩急、難易的差別，因此，除了需要對這些問題予以系統解決的統籌考量，還需要探討先急後緩、由易及難的步驟，以逐步解決相關問題。例如，當前急需解決的，也是相對易於解決的，是設立科學的符合司法規律的辦案評價體系、司法人員工作業績考核標準等問題。對這樣的問題，應當立即著手研究解決。目前，我國司法機關所奉行的辦案評價體系和司法人員工作業績考核標準，存在著諸多與司法規律不符的內容，而這些不科學的考核標準和評價體系，對司法人員履行法定職責往往造成嚴重影響，甚至是導致辦案中的違法違紀的重要原因。對此，針對有關案例和問題，應當立即研究解決。
　　就防止對司法人員保護措施在實踐中的異化而言，鑒於以往的一些改革措施在實踐中曾發生異化現象，以至於改革的結果背離了改革的初衷，對此，不可不防。例如，這次司法改革所確定的法官和檢察官的員額制，是司法人員職業化和精英化的重要基礎。其本意不僅在於要解決司法人員忙閑不均，或是要確保審判輔助人員數量與法官數量相對應，減少法官事務性工作負擔等，更重要的是要確保優秀的司法人員集中在辦案一線，壓縮“不辦案的司法人員”的比例，並以此作為使優秀的司法人員可以不通過職務的晉升也能得到優厚待遇的基礎，從而有助於保障司法人員履行法定職責。但如果法官和檢察官的員額制的實施結果是法院和檢察院中承擔各種職務的人成為員額制的主體，而大量在一線的優秀辦案人員被排除在外，那麼，法官和檢察官的員額制顯然就會被異化。對此，應當避免。
　　建立健全檢察官履行法定職責保護機制的相關問題
　　檢察官履行法定職責面臨的需要保護的問題，比較司法人員履行法定職責保護機制問題，更加複雜。一方面，檢察官因為與法官相同，都是司法人員，因而其履行法定職責保護機制的問題，與法官有相同的特點;另一方面，檢察官又有其自身的特點。這既源於檢察官職能的多樣性，也源於檢察官在司法體制中地位的特殊性，以及檢察官在司法系統中的責任的特殊性。關於檢察官履行法定職責保護機制與法官共性的問題，前面已有分析。在此，對建立健全檢察官履行法定職責保護機制的特殊問題，進行簡要分析。
　　檢察官職能的多樣性所導致的履行法定職責保護機制的特殊問題，主要是指相對於法官的司法裁判職能，檢察官所承擔的職能更加複雜多樣，因而由此產生的履行法定職責保護機制的問題也就相對特殊。例如，在刑事訴訟中，檢察官不僅承擔著公訴職能，而且承擔著部分刑事案件的偵查職能，同時，還承擔著訴訟監督職能。檢察官承擔多重職能意味著對檢察官履行法定職責保護機制問題的解決，應當註意各具體保護措施存在著的差異，需要因職能的不同而作相應的考慮。例如，就履行偵查職能的檢察官而言，對其履行法定職責的保護，應當更類似於對刑事警察履行職能的保護，相關保護機制的建立和完善，需要更多比照對刑事警察履行職能的保護。而對履行公訴職能的檢察官來說，對其履行法定職責的保護，既不同於對刑事警察履行職能的保護，也不同於對行使審判權的法官履行職能的保護，而應設置相應的特殊保護機制。由此可見，對檢察官履行法定職責保護機制來說，因檢察官職能的多樣性，不應一概而論。
　　檢察官在司法體制中的特殊地位所導致的履行法定職責保護機制的特殊問題，主要是指檢察官所處的檢察體制不同於法院，因而由此產生的履行法定職責保護機制的問題也就相對特殊。例如，檢察官應當在檢察長和檢察委員會領導下履行職責，這個特點決定了，與法官的責、權、利統一意味著應當將審與判合一不同，檢察官辦案的責、權、利的統一有其特殊的含義。因此，“完善法官、檢察官責、權、利統一的辦案責任制，明確司法機關上下級之間的職責權限”，雖然是對法官和檢察官的共同的要求，但一些具體內容，對檢察官而言卻有其特殊要求。顯然，檢察機關的主任檢察官、主辦偵查員的責、權，與主審法官的責、權並不相同，因而對其的保障也應有所不同。關於這個問題，應當破除檢察官與法官同為司法人員因而保護機制也應完全相同的觀念。另外，建立健全檢察官履行法定職責保護機制，還需要考慮檢察制度對檢察官的特殊要求。例如，檢察制度要求檢察官不僅具有高素質，而且檢察官職業應當具有相應的穩定性，而不是如有的國家那樣將檢察官作為積累實踐經驗的法律職業的跳板，為此，對檢察官履行法定職責的保護，就需要予以特別的重視。
　　檢察官在司法系統中承擔著特殊的責任所導致的履行法定職責保護機制的特殊問題，既有基於檢察官傳統的特殊責任而產生的問題，也有基於司法改革對檢察官所提出的新的特殊責任而產生的問題。就檢察官傳統的責任來說，最典型的是檢察官在辦案中的客觀、公正義務既不同於公安機關的偵查人員，也不同於審判人員，因而由此產生的履行法定職責保護機制的問題，也就相對特殊。而司法改革對檢察官提出新的責任，由此對履行法定職責保護機制的新問題，更需要予以研究。例如，《決定》要求完善檢察機關行使監督權的法律制度，加強對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監督，為此，對檢察官履行法律監督職責的保護，也應隨之加強，否則，難以實現其職責。又如，《決定》要求探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，基於提起公益訴訟的責任而產生的檢察官履行法定職責保護機制問題，也有許多新的問題需要研究。從以往公益訴訟的情況來看，其對“地方保護”的衝擊往往比較直接，因此，如果要求檢察官承擔提起公益訴訟的職責，相應的保護機制必須提前建立健全，否則，檢察官難以履行這種新的職責。
　　(作者為中國社會科學院法學研究所研究員)　　（原標題：加強檢察官職業保障制度建設）